Este ensayo sobre El Tribunal Constitucional es un fragmento del libro Derecho Constitucional Dominicano: Estado Social de Derechos y Procedimiento Constitucional de la autoría del jurista y politólogo, doctor Belarminio Ramirez Morillo.
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: CONTROL DE LA CONSTITUCION
1. Recorrido histórico del control de la Constitución en la República Dominicana
El mundo camina en una perspectiva de globalización, y el marco jurídico de los pueblos se mueve en esa dinámica. El multilateralismo y la cooperación internacional inducen a una revisión de la clásica soberanía estatal. La defensa del Estado de Derecho y la protección de los derechos fundamentales trascienden la frontera de los Estados nacionales y se convierten en patrimonio de la comunidad jurídica internacional. Esto significa que estamos viviendo un proceso de traslado al ámbito internacional del modelo de Estado Constitucional de Derecho.
En la República Dominicana estamos inmersos en un debate jurídico político sobre ese proceso. Hay juristas que muestran resistencia al cambio y cada día proclaman la sepultura del Estado nacional. El proceso de internacionalización y globalización de los derechos fundamentales y la seguridad jurídica seguirá tomando fuerza, a pesar de que algunos gobiernos viven situaciones en crisis, y se declaren en rebeldía.
Hoy en día, como señala Maximiliano Toricelli, (1) “no se discute que la Constitución es ley suprema y que a ella debe acomodarse todo el ordenamiento jurídico, el principal objetivo está centrado en obtener un grado efectivo de cumplimiento.” Uno de los aspectos de mayor importancia en el ámbito de la supremacía de la constitución, como subraya Juan Jorge García, (2) “resulta de necesidad de que las normas jurídicas no entren en colisión con el texto constitucional.”
En la República Dominicana existe un sistema mixto de control de la constitucionalidad que consiste en una mezcla del sistema difuso o modelo norteamericano con el sistema concentrado o modelo europeo. “Entiendo que concentrarse el conocimiento de todas las acciones de inconstitucionalidad en un solo tribunal u órgano, podría dar lugar a crear un obstáculo serio a la celeridad procesal, pues se invocaría a la violación de Constitución como una forma de impedir el conocimiento del fondo de los procesos; además propiciaría una sobre carga de trabajo a los integrantes de dicho tribunal y órgano, para ejemplo de esto basta observar el caso Costarricense, donde la sala constitucional está abarrotada de casos y constituye el cuello de botella del sistema judicial de Costa Rica”. (3)
El sistema difuso o americano es cuando el control de la constitucionalidad descansa en la justicia ordinaria, o sea en todos los jueces de la Nación. El sistema concentrado o europeo es cuando el control de la constitucionalidad descansa en un órgano jurisdiccional independiente de los tres poderes clásicos del Estado, que por lo regular recibe el nombre de Tribunal Constitucional, Sala Constitucional o Tribunal de Garantías Constitucionales. Norbert Losing (4) califica como enorme la influencia que han ejercido los tribunales constitucionales alemán y español en los últimos años sobre el desarrollo de la jurisdicción constitucional en Latinoamérica.
El control de la constitucionalidad de las normas jurídicas se ejerce por dos vías, que son: a) el control por vía de excepción, que contempla la existencia de un litigio del cual ha sido apoderado un tribunal, y una de las partes alega la inconstitucionalidad de la norma jurídica en base a la cual será juzgado el hecho, y pide al tribunal que acoja la petición de inconstitucionalidad para no aplicar dicha norma al caso concreto; y b) el control por vía de acción, que es la acción o procedimiento de apoderamiento directo al órgano competente para que declare inconstitucional a una norma jurídica. Esta acción en la República Dominicana hasta la reforma constitucional del 2010 se llevaba a cabo por ante la Suprema Corte de Justicia, y de aquí en adelante, deberá llevarse a cabo por ante el Tribunal Constitucional.
El control de la constitucionalidad de las normas jurídicas, en el caso dominicano tiene un comportamiento histórico interesante. La Constitución de 1844, establece en su artículo 125, que: “Ningún Tribunal podrá aplicar una ley inconstitucional, ni los decretos y reglamentos de administración general, sino en tanto que sean conformes a las leyes.” El texto establece el control difuso de la Constitución, ya que en ninguno de sus articulados hace mención de que los recursos de inconstitucionalidad deben ser presentados por ante la Suprema Corte de Justicia o ningún otro tribunal en particular. Ese artículo de la Carta Magna se mantuvo inalterable en las reformas constitucionales de 1854, 1868 y 1872.
Precisamente, es en la reforma constitucional de 1874, articulo 71, párrafo 17, cuando aparece en el constitucionalismo dominicano, el control concentrado de la Constitución, el cual consagra que es responsabilidad de la Suprema Corte de Justicia, la de: “Conocer definitivamente de las causas en que se alegue inconstitucionalidad de parte de las leyes, dando si esto fuera así, y sólo como decisión particular, fallo razonable que redima a la parte de la responsabilidad o perjuicio que pudiera sobrevenirle.”
En la Constitución de 1874 nació el control judicial concentrado de la constitucionalidad, como sustituto del sistema de control judicial difuso establecido en las constituciones precedentes. Lamentablemente, como aduce el jurista Miguel Aníbal Valera Montero, (5) no se guardan decisiones que haya podido tomar la Suprema Corte de Justicia basándose en el citado párrafo. Mientras que, en las constituciones de 1877, 1878, 1879, 1880, 1881, 1887 y 1907, el constituyente, como señala el profesor Juan José Jorge, (6) “guardó silencio en lo referente a la facultad de la Suprema Corte de Justicia, de conocer cualquier controversia que estuviere en juego la inconstitucionalidad de una ley.” Al respecto, Manuel A. Amiama (7) expresa que, a pesar de que “no figuró ningún texto expreso sobre la inaplicación de las leyes inconstitucionales, pero durante todo ese intervalo de cincuenta años, ningún jurista dudó jamás de la capacidad de los tribunales para dejar sin aplicación, en las controversias concretas que se sometieran a su conocimiento y decisión en forma regular, las leyes que fueran contrarias a la Carta Magna. El canon de la Constitución de San Cristóbal al respecto se consideró siempre como virtualmente vigente.”
La Constitución de 1908 puso de nuevo el control judicial de la constitucionalidad bajo el control de la Suprema Corte de Justicia, pero no en única instancia, sino como último recurso. En su artículo 63, párrafo 5, establece que la Suprema Corte de Justicia tiene facultad para “decidir en último recurso sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos en todos los casos que sean materia de controversia judicial entre partes.” O sea que, aunque el texto constitucional no lo mencione, estaba consagrando el control difuso de la Constitución como responsabilidad de la justicia ordinaria, y, de hecho, la última palabra, tanto en estos, como en todos los recursos, descansaba en la Suprema Corte de Justicia.
La Constitución de 1924, articulo 61, párrafo 5, establece que la Suprema Corte de Justicia tiene el control judicial de la Constitución en primera y única instancia. Veamos: “le corresponde a la Suprema Corte de Justicia, sin perjuicio de las demás atribuciones conferidas por la ley, decidir en primera y última instancia sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos, resoluciones y reglamentos, cuando fueren objeto fueren objeto de controversia entre partes ante cualquier tribunal, el cual, en este caso, deberá sobreseer su decisión sobre el fondo hasta después del fallo de la
Suprema Corte de Justicia; y en interés general, sin que sea necesario que haya controversia judicial, cuando se trate de leyes, decretos, resoluciones y reglamentos atentatorios a los derechos individuales consagrados por la presente constitución”.
Es importante observar, por un lado, que el texto constitucional por primera vez hace alusión precisa al recurso de inconstitucionalidad como procedimiento para proteger los derechos individuales, y, por otro lado, establece claramente que cuando surja el incidente en un tribunal, este debe detener el proceso judicial, hasta tanto la Suprema Corte de Justicia se pronuncia sobre el recurso de inconstitucionalidad.
Las Constituciones de 1927, 1929 y 1934, retomaron los criterios de la Constitución de 1908, poniendo el control de la constitucionalidad como último recurso bajo la facultad de la Suprema Corte de Justicia. O sea que estas constituciones consagraron el control judicial difuso de la constitucionalidad de las normas jurídicas.
La Constitución de 1942 con sus reformas posteriores durante la Era de Trujillo, no hicieron mención en ninguno de sus articulados de la facultad de la Suprema Corte de Justicia para conocer de los recursos de inconstitucionalidad de las leyes. En verdad, siendo objetivo y entendiendo la dimensión de la tiranía, no tenía sentido establecerlo, puesto que las leyes en el fondo eran formalismos, ya que, en la vida real, la Constitución de la República y las leyes se resumían a la voluntad del tirano.
La Constitución del régimen liberal instaurado por Juan Bosch y el Partido Revolucionario Dominicano (PRD) en 1963, en su artículo 139, párrafo 7, estableció: “Conocer en última instancia del recurso de inconstitucionalidad de las leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, ordenanzas y actos, en todos los casos que sean materia de la controversia judicial entre las partes ante cualquier Tribunal de acuerdo con el procedimiento que establezca la ley”.
A partir del 1966 el control de la constitucionalidad de las normas jurídicas por vía de excepción quedó como facultad de la justicia ordinaria, o sea de todos los tribunales, mientras que la Suprema Corte de Justicia, aunque la Constitución no les daba esa facultad explícitamente, comenzó a ejercer el control de la constitucionalidad por vía de excepción. En la Reforma Constitucional del 1994, articulo 67, es que la Carta Magna le confiere al máximo órgano del poder judicial la facultad de ejercer el control concentrado de la constitucionalidad de las normas jurídicas. En esta ocasión, ni tampoco en las anteriores, cuando la Asamblea Revisora de la Constitución puso el control concentrado de la constitucionalidad bajo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia, no creó el procedimiento constitucional, vacío normativo que existió por mucho tiempo, y que se llenó, luego de la Constitución del 2010.
En la reforma constitucional del 2010, estas atribuciones le fueron quitadas por la Asamblea Nacional Revisora de la Constitución a la Suprema Corte de Justicia, y fueron traspasadas a una jurisdicción nueva, que es el Tribunal Constitucional, órgano independiente de los tres poderes clásicos del Estado –Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, creado para la misión específica de ejercer el control concentrado o concreto de la Constitución. Como señala Juan Colombo Campbell, (8) la Constitución, protegida por la jurisdicción, pasa a ser una norma viva, eficaz no sólo en su letra sino en su espíritu, que se refleja en los valores y principios que, escritos o no, surgen de su preceptiva”.
El recorrido histórico esbozado anteriormente es un indicador claro de que el control de constitucionalidad se impone en toda coyuntura o ciclo histórico, como resultado de una decisión política en diversos procesos constituyentes. Maximiliano Toricelli (9) aduce que para que exista un verdadero sistema de control se deben cumplir tres requisitos: a) Supremacía constitucional; b) Órgano controlante independiente y con fuerza vinculante; y c) Alcance del control a toda norma, acto u omisión, tanto estatal como privada.
En la reforma constitucional del 2010 que crea el Tribunal Constitucional como órgano responsable de ejercer el control concentrado de las normas jurídicas, también se modificó la vía de acceso a la jurisdicción constitucional. La acción directa en inconstitucionalidad que se ejercía por ante la Suprema Corte de Justicia tenía un carácter eminentemente popular; mientras que el acceso al Tribunal Constitucional es de carácter restringido, a través del presidente de la República y de las Cámaras Legislativas, y las personas sólo pueden acceder cuando le hayan sido lesionados intereses legítimos y jurídicamente protegidos.
2. El Tribunal Constitucional como jurisdicción de control concentrado
El Tribunal de Garantías Constitucionales en todos los países donde se ha implementado ha sido positivo para la democracia y beneficioso para la sociedad. Pérez Royo aduce que este surge como respuesta a una “anomalía democrática, ó, mejor dicho, una anomalía en el proceso de transición a la democracia de determinados países”. Aduce que, por eso, “El Tribunal Constitucional no existe en todos los países europeos, sino únicamente en aquellos que tuvieron excepcionales dificultades para transitar del Estado Liberal del siglo XIX al Estado Democrático del siglo XX: Austria, Alemania, Italia, Portugal y España”. No obstante, admite que “es una institución vigorosa, que no sólo se ha difuminado con el paso del tiempo, sino que se ha ido convirtiendo en una institución cada vez más importante en el Estado Constitucional democrático. En los países europeos que tienen Tribunal Constitucional la historia de la democracia y la de la justicia constitucional han ido juntas, alimentándose la una a la otra. Esta es la razón por la que el Tribunal Constitucional es una institución de sólido prestigio, con una aceptación muy amplia tanto en la opinión especializada como en la opinión pública en general: de hecho, suele ser una de las instituciones mejor valorada en todas las encuestas.” (10) En el caso dominicano, a pesar de la actitud negativa sobre la creación del Tribunal Constitucional hecha pública por el presidente de la Suprema Corte de Justicia, doctor Jorge Subero Issa de que “los dominicanos llorarían lagrimas de sangre”, es de esperarse que la creación de la jurisdicción constitucional independiente de los poderes clásicos del Estado, tenga los mismos resultados que en Europa.
La creación de la jurisdicción constitucional consolida la justicia constitucional en la República Dominicana. Su misión fundamental es resguardar el principio de la supremacía constitucional y el control constitucional superior de los actos de la administración.
El Tribunal Constitucional es una barrera, un contrapeso, un muro de contención para evitar que se viole la Constitución. “A diferencia de lo que ocurre con los tres poderes clásicos de Estado y con sus órganos constitucionales respectivos, que existen para hacer algo, para actuar, para dar respuesta de manera positiva a las demandas que surgen de la sociedad, el Tribunal Constitucional existe en principio, no para hacer algo, sino para evitar que se haga lo que no se debe hacer. La función de la Justicia Constitucional no es hacer el bien, sino evitar que se haga el mal, entendiendo por tal la actuación de los demás poderes del Estado al margen de lo previsto en la Constitucion”. (11)
La justicia constitucional hace que la democracia sea más efectiva y funcional. Es una pieza elemental para la gobernabilidad. Partiendo de ese enfoque, “se puede decir que la jurisprudencia constitucional es, en gran parte, la búsqueda, dentro de los límites de las palabras escritas en ella, de un equilibrio entre todas esas fuerzas contrarias, que se necesita en cualquier momento para que un pueblo siga gobernándose”. (12) Garantiza que el ejercicio del poder público se lleve a cabo dentro de un proceso coherente que no obstruya las libertades y derechos fundamentales de las personas. Por eso, se afirma que la democracia moderna es sinónima democracia constitucional. O sea que la principal misión de la justicia constitucional es garantizar la democracia, pero una democracia que no se limite al derecho a elegir, sino que garantice el funcionamiento pleno del Estado Social de Derecho. “Por otra parte, el valor de la Constitución dentro de la comunidad humana está hoy sólidamente encadenado al sistema democrático.”
El constituyente en el introito de la Ley Organica del Tribunal Constitucional precisa 13 considerandos que son la justitificación de la creación de dicho órgano en procura de hacer más viable el Estado Social y Democrático de Derecho.
CONSIDERANDO PRIMERO: Que la Constitución de la República establece como uno de los principios fundamentales del Estado la supremacía de la Constitución.
CONSIDERANDO SEGUNDO: Que conforme a nuestro ordenamiento constitucional la República Dominicana es un Estado social y democrático de derecho.
CONSIDERANDO TERCERO: Que es función esencial del Estado dominicano la protección efectiva de los derechos fundamentales de quienes habitan nuestro territorio.
CONSIDERANDO CUARTO: Que para asegurar el efectivo respeto y salvaguarda de estos principios y finalidades constituye un sistema robusto de justicia constitucional independiente y efectivo.
CONSIDERANDO QUINTO: Que a tales efectos la tutela de la justicia constitucional fue conferida, tanto al Tribunal Constitucional como al Poder Judicial, a través del control concentrado y el control difuso.
CONSIDERANDO SEXTO: Que el Tribunal Constitucional fue concebido con el objetivo de garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales.
CONSIDERANDO SÉPTIMO: Que las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para todos los poderes públicos y los órganos del Estado.
CONSIDERANDO OCTAVO: Que el control difuso de la constitucionalidad fue otorgado a los tribunales del Poder Judicial, los cuales, por disposición de la propia normativa constitucional, tienen la facultad de revisar, en el marco de los procesos sometidos a su consideración, la constitucionalidad del ordenamiento jurídico dominicano.
CONSIDERANDO NOVENO: Que se hace necesario establecer un mecanismo jurisdiccional a través del cual se garantice la coherencia y unidad de la jurisprudencia constitucional, siempre evitando la utilización de los mismos en perjuicio del debido proceso y la seguridad jurídica.
CONSIDERANDO DÉCIMO: Que en tal virtud, el Artículo 277 de la Constitución de la República atribuyó a la ley la potestad de establecer las disposiciones necesarias para asegurar la adecuada protección y armonización de los bienes jurídicos envueltos en la sinergia institucional que debe darse entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial, tales como la independencia judicial, la seguridad jurídica derivada de la adquisición de la autoridad de cosa juzgada y la necesidad de asegurar el establecimiento de criterios uniformes que garanticen en un grado máximo la supremacía constitucional y la protección de los derechos fundamentales.
CONSIDERANDO DECIMOPRIMERO: Que conforme a la Constitución se hace necesario el establecimiento de una normativa que regule el funcionamiento del Tribunal Constitucional, así como de los procedimientos constitucionales de naturaleza jurisdiccional.
CONSIDERANDO DECIMOSEGUNDO: Que se hace necesario establecer una nueva regulación de la acción de amparo para hacerla compatible con el ordenamiento constitucional y hacerla más efectiva.
CONSIDERANDO DECIMOTERCERO: Que dentro de los procedimientos constitucionales a ser regulados se encuentra el control preventivo de los tratados internacionales y la regulación de la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. (13)
3. Características del Tribunal Constitucional
El Tribunal o Corte Constitucional, tiene características diferentes al resto de las altas cortes que conforman el cuerpo jurídico de un Estado o Confederación de Estados. Sus características son:
A. Es un órgano de control político con acceso restringido
El Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional de control político, ya que su acceso es restringido y reservado a órganos políticos. En el caso dominicano, las vías de acceso son: a través de una instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido. “El interés legitimo, por lo mismo, es el ejercicio de la respectiva acción tendiente a proteger un derecho.” (14) El legitimo interés es una “situación de ventaja que se ubica en el interior de una relación jurídica estructurada en el sentido de la complementariedad y caracterizada, en el lado opuesto, por la presencia de situaciones activas de libertad o de necesidad; pero siempre ejercidas de manera discrecional.” (15)O sea que, cuando la norma jurídica cauce un daño a la persona o afecte uno de sus derechos fundamentales, esta persona tiene un interés legitimo, y, por tanto, puede recurrir a la jurisdicción constitucional y alegar la inconstitucionalidad. El recurrente debe acreditar que le asiste un interés individual en el que está siendo afectado. “Como concepto genérico, el ser humano está legitimado para accionar siempre que demuestre que le asiste un interés difuso. Podríamos preguntarnos hasta donde llegan los alcances de esta afirmación”. (16)
El interés difuso para legitimar el acceso al Tribunal Constitucional puede venir de un hecho de doble naturaleza: Individual y colectiva. El interés legalmente protegido es cuando la persona demuestra que la norma le afectó un derecho fundamental, y por tanto tiene un interés legítimo para ejercer la acción en inconstitucionalidad. Por ejemplo, un Decreto del Poder Ejecutivo declara de utilidad pública una porción x de terrenos. En el caso de que usted sea propietario de un inmueble que está dentro de esos terrenos, usted tiene un interés legítimo protegido, ya que la norma le ha privado de disfrutar del derecho de propiedad.
El control concentrado de la constitucionalidad, y su acceso a través de órganos políticos, tiene su fundamento clásico en el pensamiento de Hans Kelsen, (17) quien sugiere la existencia de “un órgano especializado, encargado de ese control de constitucionalidad, que actuase con todas las garantías de imparcialidad e independencia de los jueces ordinarios, pero que se conjugue como un órgano completamente separado de estos.” Estas jurisdicciones de control concentrado de la constitucionalidad independiente de los poderes clásicos del Estado, surgieron primeramente en: Checoslovaquia, Austria, Italia, Alemania, España, Portugal, entre otros. El jurista Paolo Biscaretti Di Ruffia, (18) aduce que estas jurisdicciones de control de la constitucionalidad de naturaleza político-judicial, se desarrollaron después de la Segunda Guerra Mundial.
En cuanto al acceso al Tribunal de Garantías Constitucionales, en el derecho procesal constitucional comparado, existen, según lo plantea Maximiliano Toricelli, (18)tres vías legítimas, que son:
Legitimación restringida: sólo unas pocas personas, o mejor dicho, unos pocos órganos del Estado pueden impulsar el control. Es lo que ocurre en España con el recurso directo de inconstitucionalidad y especialmente en Francia, donde los particulares, en ningún caso, tienen la posibilidad de solicitar la declaración de inconstitucionalidad de una norma. Este es el sistema vigente en la República Dominicana, en cuanto al acceso al Tribunal Constitucional.
Legitimación amplia: cualquier persona, en la medida que se halle afectada en un derecho subjetivo o en un interés legítimo, puede reclamar este control. Es lo que ocurre en Argentina, especialmente a partir de la reforma de 1994.
Legitimación popular: cualquier persona, sufra o no un perjuicio, puede ejercer este control. Esta legitimación está presente, en el orden federal, en la acción de habeas corpus, que se justifica pues el afectado se encontrará, en numerosas ocasiones, imposibilitado de ejercer la acción. Sin embargo, no parece aconsejable extenderlo a otro tipo de procesos cuando se trata de controles jurisdiccionales difusos, donde el alcance del pronunciamiento es sólo inter partes, dejando subsistente la norma dentro del ordenamiento jurídico.
El hecho de que las vías de acceso al Tribunal Constitucional sean restringidas, estimuló críticas en importantes sectores y personalidades que inciden en la opinión pública nacional, en el proceso de debates y discusión previa a la reforma constitucional del 2010. Considero que las mayorías de estos actores estaban confundidos, y no entendían, cuál es la verdadera misión de una jurisdicción constitucional. Por tanto, en vez de percibir el órgano como una vía para garantizar los derechos fundamentales y hacer que los procesos judiciales tengan una marcha más rápida, debido a que el mismo en parte implica una descentralización de las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia, por el contrario, se hicieron la ilusión de que el Tribunal Constitucional seria un órgano que utilizarían para hacerle oposición al propio sistema jurídico y político, dedicándose a la labor de presentar recursos de inconstitucionalidad contra las normas jurídicas.
B. Es un órgano único
El Tribunal Constitucional es un órgano único, y como tal concentra la interpretación definitivamente vinculante de la Constitución. Esto significa que no puede existir en el ordenamiento jurídico otro órgano que realice la función de control de constitucionalidad de la norma jurídica.
C. Es un órgano jurisdiccional
Aunque con una naturaleza y una estructura distinta al Poder Judicial, el Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional.
D. Es autónomo y sus sentencias son definitivas e irrevocables
La Constitución establece en su artículo 184 que “habrá un Tribunal Constitucional para garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales. Sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado. Gozará de autonomía administrativa y presupuestaria.
La Constitución establece que una ley regulará los procedimientos constitucionales y lo relativo a la organización y al funcionamiento del Tribunal Constitucional.
E. Ejerce el control de las normas jurídicas y preventivas de los tratados internacionales
“Hay tres teorías acerca del ámbito del control concentrado a posteriori: (i) la que propugna por un control limitado a la ley elaborada por el Congreso Nacional; (ii) la que entiende que el control se extiende a las leyes y a todos los actos de carácter normativo y/o de efectos generales; y (iii) quienes conciben un control concentrado amplio que abarca tanto las disposiciones normativas y generales como las disposiciones o actos de carácter particular.” (20)
El Tribunal Constitucional, en el caso dominicano, no se limita a las leyes, sino que abarca a los decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, pero excluye los actos de efectos particulares –contratos, sentencias, etc.-. Su misión elemental es extirpar del ordenamiento jurídico, mediante una decisión judicial con efectos obligatorios erga omnes, de carácter obligatorio, aquellas normas que entren en contradicción con el fundamento y espíritu de la Carta Magna.
F. Es un tribunal colegiado
El Tribunal Constitucional, como lo establece el artículo 186, estará integrado por trece miembros y sus decisiones se adoptarán con una mayoría calificada de nueve o más de sus miembros. Los jueces que hayan emitido un voto disidente podrán hacer valer sus motivaciones en la decisión adoptada.
Para ser juez del Tribunal Constitucional se requieren las mismas condiciones exigidas para los jueces de la Suprema Corte de Justicia.
Sus integrantes serán inamovibles durante el tiempo de su mandato. La condición de juez sólo se pierde por muerte, renuncia o destitución por faltas graves en el ejercicio de sus funciones, en cuyo caso se podrá designar una persona para completar el período.
G. Los jueces del Tribunal Constitucional solo duran un periodo
Los jueces de este tribunal serán designados por un único período de nueve años. No podrán ser reelegidos, salvo los que en calidad de reemplazantes hayan ocupado el cargo por un período menor de cinco años. La composición del Tribunal se renovará de manera gradual cada tres años.”
H. Los jueces del Tribunal Constitucional pueden ser políticos
La creación de una jurisdicción constitucional separada del Poder Judicial tiende a despolitizar y por ende a fortalecer la justicia. “Con la solución que proponemos, de separar la justicia constitucional de la ordinaria, al existir un órgano consagrado in totum a la solución de cuestiones constitucionales, desaparece el riesgo de la politización de la justicia, que es el que siempre motivó las decisiones que jalonaron la teoría de las cuestiones políticas. Mientras los temas constitucionales deba resolverlos el Poder Judicial ordinario, las cuestiones no justiciables van a seguir existiendo. Por ello creemos que nuestra propuesta eliminaría uno de los bloqueos que el maestro Bidart Campos detectó en la vigencia plena de la Constitución.” (21)
La justicia constitucional por lo regular tiene matices políticos. Los recursos de inconstitucionalidad de una norma, en la mayoría de los casos, son presentados por políticos, inclusive a requerimiento de los partidos. “Sería una ilusión y aún más un intolerable formalismo el opinar que en el campo del Derecho Constitucional es posible o licito aplicar de alguna manera una norma general, sin intentar al mismo tiempo relacionarlas de manera coherente y significativa en la realidad política.” (22) Por tanto, cuando la Suprema Corte de la Justicia se ve compelida a conocer y fallar sobre un caso de esta naturaleza, recibe fuertes presiones políticas que de una u otra forma politizan al Poder Judicial y pone en cuestionamiento su independencia. Por eso, a diferencia de los jueces del Poder Judicial, los jueces del Tribunal Constitucional pueden ser políticos de convicción ideológicas y doctrinarias, ya que en el Tribunal Constitucional es en esencia un tribunal político. Con la creación de una jurisdicción constitucional separada e independiente de los tres poderes clásicos del Estado, lo que se pretende es “racionalizar la siempre difícil relación entre lo político y lo jurídico, a fin de facilitar una autentica defensa de la Constitución. Así habremos recuperado un genuino protector del Estado Social y Democrático de Derecho. Con mayúsculas.” (23)
Los jueces constitucionales, además de juristas, es conveniente que sean políticos de profunda convicción, ya que detrás del pedimento de declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, por lo regular está el interés político. Inclusive, el procedimiento de control de la constitucionalidad tiene una fuerte carga política.
4. Atribuciones del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional es una institución defensiva del régimen constitucional democrático. Su única misión es ser garante de la primacía de la Constitucion; ejercer el control de las normas, para que estas no sean contrarias a los dictámenes de la Carta Magna.
Es importante especificar que el Tribunal Constitucional no interpreta la Constitución. Este se circunscribe a constatar que la interpretación hecha por el legislador a aprobar la ley, por el Poder Ejecutivo o cualquier otro órgano con capacidad para producir la norma es correcto o está en contradicción con el espíritu de la Constitución. “Al adoptar una decisión, el Tribunal Constitucional no impone una interpretación propia de la Constitución, sino que rechaza una interpretación ajena. La sentencia del Tribunal Constitucional no es una interpretación alternativa de la Constitución a la efectuada por el Parlamento, sino que es una simple no aceptación de la interpretación de este último. Por eso, Kelsen decía que el Tribunal Constitucional es un legislador negativo.” (24)
Dentro de las atribuciones del Tribunal Constitucional, establece el artículo 185, se encuentran conocer en única instancia las acciones siguientes:
1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido;
2) El control preventivo de los tratados internacionales antes de su ratificación por el órgano legislativo;
3) Los conflictos de competencia entre los poderes públicos, a instancia de uno de sus titulares;
4) Cualquier otra materia que disponga la ley.
En cuanto al control preventivo de los tratados internacionales, corresponde no perder de vista, como señala Victor Bazán, (25) “la necesidad de actuar con mesura y prudencia al momento de negociar, concluir, firmar, aprobar y ratificar los tratados y convenios internacionales, cuidando que clausulas de estos no violen precepto constitucional alguno, en aras de preservar la supremacía constitucional.”
El Tribunal Constitucional deberá cumplir un papel de gran significación en la consolidación del Estado Constitucional de Derecho en el proceso de tránsito de la democracia representativa a la democracia participativa. “Los Tribunales Constitucionales se establecen en estas situaciones como fórmulas de defensa de ese orden recién nacido que es necesario preservar y garantizar. De hecho, la evidente expansión de estos órganos no puede ocultar la circunstancia de que nunca se han articulado en Estados que no hayan visto seriamente amenazado su orden constitucional y, en cambio, sí se han percibido como una necesidad imperiosa en aquellas situaciones en que ha habido que construir el Estado en un contexto conflictivo”. (26)
El jurista Juan Colombo Campbell argumenta que cuando en el mundo contemporáneo los conflictos constitucionales, primordialmente los que se generan cuando las partes involucradas son los poderes públicos, deben ser conocidos por un tribunal con competencia especial y exclusiva para resolverlos, que los países civilizados tienen la tarea de establecer. No importa su nombre; lo que importa es que sea independiente, esté dotado de jurisdicción suficiente para imponer sus decisiones a los poderes públicos en conflictos y cumpla su misión de garantizar la eficiencia de la Constitución.
5. El control difuso de la Constitución
La Constitución de la República en su artículo 188 establece el control difuso de la constitucionalidad de las normas jurídicas, cuando señala: “Los tribunales de la República conocerán la excepción de constitucionalidad en los asuntos sometidos a su conocimiento. El control difuso implica que todos los jueces de la Nación tienen el deber de garantizar el respeto a la Constitución.” Los intereses difusos para interponer la acción en inconstitucionalidad tienen una doble naturaleza: “Son a la vez colectivos –por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter”.(27)
El control difuso que ejercen los jueces de la Constitución, está consagrado también en el artículo 1 del Código de Procedimiento Criminal, el cual establece: “Los tribunales, al aplicar la ley, garantizan la vigencia efectiva de la Constitución de la República y de los tratados internacionales y sus interpretaciones por los órganos jurisdiccionales creados por éstos, cuyas normas y principios son de aplicación directa e inmediata en los casos sometidos a su jurisdicción y prevalecen siempre sobre la ley. La inobservancia de una norma de garantía judicial establecida en favor del imputado no puede ser invocada en su perjuicio.”
Garantizar la supremacía de la Constitución y la concordancia entre las decisiones judiciales con el contenido de la Carta Magna amerita de un juez con la suficiente formación para llevar a cabo la delicada labor de interpretación constitucional. Jorge Prats aduce que “el principio de la interpretación conforme a la Constitución es relevante también en los sistemas de control difuso de la constitucionalidad pues provee al juez ordinario una alternativa a la inaplicabilidad de la ley por inconstitucional que es ofrecer una interpretación de la disposición legislativa que sea cónsona con la letra y el espíritu de la Constitución.” (28)
Las características del control difuso son las siguientes: a) es un control judicial, o sea que debe ser ejercido por uno de los tres poderes clásicos del Estado –en el caso dominicano es ejercido por los tribunales de la República-; b) es difuso, o sea lo contrario de concentrado, como dice Javier Pérez Royo,(29) el Poder Legislativo es un poder concentrado, cuyo titular es el Parlamento o Congreso, mientras que por el contrario, el Poder Judicial es un poder difuso, que se expresa a través de miles de jueces y magistrados repartidos por todo el territorio del Estado, titulares cada uno de ellos individualmente del Poder Judicial; c) por ser judicial, el control solo tiene lugar por vía incidental; d) por ser judicial, solo tiene efecto para lo juzgado; e) la sentencia que aprecia la inconstitucionalidad de una norma es una sentencia declarativa, es decir, el juez o tribunal se limita a declarar que la ley es anticonstitucional.
El Control Constitucional es el mecanismo mediante el cual se verifica si las normas jurídicas contradicen a la Constitución de la República, sea en el fondo o en la forma. El Control Constitucional tiene como propósito esencial garantizar el disfrute pleno de los derechos fundamentales de las personas.
Como explicamos anteriormente existen dos sistemas o mecanismos de control de la constitucionalidad y legalidad de las normas jurídicas, que son: el Control Concentrado o europeo misión de ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes; y el sistema de Control Difuso o americano, que es ejercido por todos los jueces de la justicia ordinaria del Estado. Existe un sistema mixto, que consiste en la utilización de ambos sistemas de control de constitucionalidad de las normas jurídicas en un Estado. Esta modalidad es la utilizada en la República Dominicana, en que existe un Tribunal Constitucional que ejerce el control concentrado de la constitucionalidad de las normas jurídicas, y al mismo tiempo, existe el mecanismo de control difuso que es ejercido por todos los jueces de la Nación.
Como establece Christian Fernando Tantaleán Odar (29) estos sistemas no son incompatibles, no obstante que difieren en cuanto a sus efectos, pues en el sistema concentrado la sentencia que declara la inconstitucionalidad de la ley deroga la ley inconstitucional; mientras que en el sistema americano o difuso el órgano que debe resolver, que puede ser el órgano jurisdiccional, inaplica la ley inconstitucional al caso concreto del que está conociendo, pero la norma queda vigente.
El control difuso implica que todos los jueces que imparten justicia en el Estado Dominicano, desde el Juzgado de Paz hasta la Suprema Corte de Justicia deben ejercer el debido control de las normas jurídicas con el objetivo de evitar sentencias violatorias a los derechos fundamentales de las personas consagrados en la Carta Magna. El Tribunal de Primera Instancia es la jurisdicción que por lo regular conoce de las mayorías de los recursos de control difuso de la Constitución. La esencia de este método radica en la noción de supremacía de constitucionalidad y en su efectiva garantía, en el sentido de que si hay actos que confrontan con la Constitución, sencillamente estos son declarados nulos, y como tales tienen que ser considerados por los tribunales, los cuales son, en definitiva, los llamados a aplicar las leyes.
El control difuso de control de la constitucionalidad de las normas jurídicas tiene su origen en los principios del constitucionalismo de los Estados Unidos de Norteamérica, en el cual se le reconoce a la Constitución el carácter de Norma Suprema y se les da a los jueces la función de velar por su protección. La particularidad del sistema norteamericano, al igual que el argentino, estuvo en que dicho poder en todos los tribunales no estaba expresamente previsto en la Constitución. Este surgió como creación de una jurisprudencia de la Suprema Corte de la Nación. En contraste con los sistemas norteamericano y argentino, en los demás países latinoamericanos, el poder de control difuso de la constitucionalidad de las leyes por parte de todos los jueces se ha establecido expresamente de forma general, como una norma de derecho positivo.
El control difuso de la constitucionalidad de las leyes presenta las siguientes características: a) Naturaleza incidental, o sea que se origina a partir de un proceso existente en el cual se están dilucidando pretensiones o cuestiones con relevancia jurídica; b) Efecto Inter partis, o sea que solo surten efecto entre las partes involucradas en el proceso. Estas decisiones jurídicas no surten efectos Ergo Omnes –para todo el mundo; y c) declara inaplicable la norma cuestionada para ese caso en particular, ya que la misma norma puede volver a ser invocada en otros procesos judiciales, en tanto no se la derogue, a través de los procesos legislativos correspondientes o la declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal de Garantías Constitucionales.
La legitimación para interponer recursos de control difuso es activa y menos formalista. “Para su defensa se impulsa, como presupuesto de admisibilidad en la acción de inconstitucionalidad, un nuevo concepto de legitimación activa, esto es, una legitimación mucho más flexible y menos formalista, necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad”. (31) Este concepto menos formal de acceso a la justicia constitucional tiende a darle una mayor facilidad al ciudadano para que actúe ante la posible vulneración de sus derechos constitucionales.
El control difuso ha sido implementado por la casi totalidad de los países de América Latina. El órgano que ejerce el control concentrado es que varía en algunos países. Por ejemplo, en Venezuela, Panamá, Costa Rica, México y El Salvador el control concentrado de la Constitución es ejercido por las Cortes Supremas de Justicia. Mientras que en República Dominicana, Colombia, Guatemala, Perú y Bolivia es ejercido por Tribunales Constitucionales. En Costa Rica el ciudadano puede acceder a la Sala Constitucional cuando considere que se le ha vulnerado uno de sus derechos fundamentales. “El ciudadano se convierte así en un sujeto legitimado per se, cuando de intereses difusos se trata. Si bien es cierto que la Sala admite que el interés difuso es el instrumento teórico que la faculta para admitir una legitimación menos formalista y rigurosa, ello no implica que cualquiera pueda accionar indiscriminadamente; la Sala conserva la facultad de analizar en cada caso si quien invoca esa legitimación más amplia realmente la tiene. Estos pronunciamientos sientan las bases para que el ciudadano se convierta, junto a la Sala Constitucional, en un contralor más de los derechos consagrados en la Constitucion”. (32) Es importante señalar que existen casos que envuelven un interés difuso –colectivo- y un interés personal. Por ejemplo, en la normativa procesal constitucional costarricense se le reconoce esta dualidad a la contaminación del medio ambiente, ya que el mismo causa daño a los habitantes de toda una comunidad, pero también puede ocasionarle la muerte a una persona, y por esta adquiere la legitimidad para recurrir por ante la Sala Constitucional.
6. El constitucionalismo popular
El constitucionalismo popular o sacar la interpretación de la constitución de las manos de los tribunales, es una de las tesis que está en discusión en los últimos tiempos. Roberto Gargarella argumenta que para el “constitucionalismo popular”, muchas de las posturas mantenidas por los miembros más prominentes de nuestra comunidad jurídica -coronadas habitualmente con una encendida defensa de la revisión judicial de las leyes- se basan en una distintiva “sensibilidad antipopular”. Robert Unger resumió adecuadamente esta visión, al sostener que el “pequeño y sucio secreto de la jurisprudencia contemporánea” está dado por su “disconformidad con la democracia”. Frente a este elitismo, el “constitucionalismo popular” pretende recuperar y reconocerle su merecida importancia y peso institucional a los valores propios de la “cultura popular”. (33)
El constitucionalismo popular se fundamenta en que la sagrada misión de interpretar la Constitución no descansa única y exclusivamente en los jueces. Tal como señala Larry Kramer “quienes gobiernan tienen la obligación de hacer lo mejor para interpretar la Constitución mientras llevan adelante sus tareas de gobierno cotidianas, pero en donde su interpretación no resulta autoritaria, sino que se encuentra sujeta a la directa supervisión y corrección por parte del mismo pueblo, entendido éste como un cuerpo colectivo capaz de actuar y expresarse independientemente”. (34)
Estamos en un mundo donde el ciudadano se abroga el derecho de interpretar la Constitución. Cuando se comete un hecho de interés público, hay un ciudadano con capacidad crítica y reflexiva que tipifica el hecho de constitucional e inconstitucional. Quienes más llevan a cabo esta labor de manera permanente y reiterada son los comunicadores. En la República Dominicana existen comunicadores acuciosos que con sus reflexiones cotidianas inciden en la formación de la opinión pública. Estos comunicadores con mucha credibilidad crean corrientes de opinión sobre los hechos, y aunque los jueces hablan por sentencia, al momento de producir las sentencias no pueden excluirse totalmente del mundo circundante. Por eso se ha puesto de moda la práctica de dilucidar primero los casos en los medios de comunicación. Los abogados asisten a los medios y esbozan sus criterios como si a través de los medios estuvieran tratando de convencer a los jueces.
El constitucionalismo popular, en el caso dominicano, emergió con fuerza durante el proceso de discusión de la reforma constitucional del 2010. Hubo temas como el aborto, la reelección, el acceso a las playas, entre otros, sobre los cuales todos los ciudadanos fijaron una posición, aunque no la expresaran a través de los medios de comunicación.
Bibliografía
1. Toricelli, Maximiliano: Los presupuestos del control de constitucionalidad en Argentina y los marcos del caso judicial; en Defensa de la Constitución, pág. 543.
2. Jorge García, Juan: Derecho Constitucional Dominicano. Santiago, R.D., 1984, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, pág. 31.
3. Reyes Cruz, Juan Hiroito: La Constitución de la República Dominicana comentada por los Jueces del Poder Judicial, pág. 386.
4. Losing, Norbert: La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica. Madrid, España, 2002, Fundación Konrad Adenauer, pág. 36.
5. Valera Montero, Miguel Aníbal: El control concentrado de la constitucionalidad en la República Dominicana. Santo Domingo, 1999, Ediciones Capeldon, pág. 22.
6. Jorge, Juan José: Óp. Cit., pág. 34.
7. Amiama, Manuel A.: Notas de Derecho Constitucional, pág. 204.
8. Colombo Campbell, Juan: Funciones del Derecho Procesal Constitucional, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2003, pág. 149.
9. Ver: Toricelli, Maximiliano: Óp. Cit., pp. 544-45.
10. Pérez Royo, Javier: Curso de Derecho Constitucional, pág. 644.
11. Ibídem, pág. 646.
12. Colombo Campbell, Juan: Funciones del Derecho Procesal Constitucional, pág. 151.
13. Ley Organica del Tribunal Constitucional de la República Dominicana.
14. León Barandiaran: Tratado de Derecho Civil, tomo I, WG Editor, Lima, 1991, pág. 46.
15. Espinosa Espinosa, Juan: Naturaleza jurídica del legitimo interés: hacia el rescate de su autonomía conceptual, en Defensa de la Constitución, pág. 496.
16. Armijo Sancho, Gilbert: La legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad: el interés difuso; en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2003, pág. 196.
17. López Guerra, Luis: Introducción al Derecho Constitucional. Editora Tirant La Blanch, Valencia, España, 1994, pág. 201.
18. Biscaretti Di Ruffia, Paolo: Derecho Constitucional. Editorial Tecnos, Madrid España, 1982, pág. 551.
19. Toricelli, Maximiliano: Óp. Cit., pág. 547.
20. Jorge Prats, Eduardo: Derecho Constitucional, Volumen I, pág. 331.
21. Manili, Pablo L. y López Alfonsín, Marcelo A.: ¿Quién debe ejercer el control de la constitucionalidad en Argentina? en Defensa de la Constitución, pág. 541.
22. Leibholz, Gerhard: Problemas Fundamentales de la Democracia Moderna, Colección Civitas, Madrid, 1971, pág. 159.
23. Ibídem.
24. Pérez Royo, Javier: Curso de Derecho Constitucional, pág. 666.
25. Bazán, Victor: La tarea de control de constitucionalidad de los tratados y convenios internacionales por la jurisdicción constitucional, en Anuario de Derecho
Constitucional Latinoamericano 2003. Fundación Konrad Adenauer CIEDLA, pág. 113.
26. Colombo Campbell, Juan: Óp. Cit., pág. 153.
27. Armijo Sancho, Gilbert: La legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad: el interés difuso; en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano (2003), pág. 186.
28. Jorge Prats, Eduardo: Derecho Constitucional, volumen I, pág. 262.
29. Pérez Royo, Javier: Óp. Cit., pág. 152.
30. Tantaleán Odar, Christian Fernando: El control difuso como método de control constitucional, Perú.
31. Armijo Sancho, Gilbert: La legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad: el interés difuso; en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2003, pág. 189.
32. Armijo Sancho, Gilbert: Óp., Cit., pág. 191.
33. Gargarella, Roberto: El nacimiento del constitucionalismo popular; en Teoría y Crítica del Derecho Constitucional, tomo I, pág. 252-253.
34. Kramer, Larry: Popular Constitutionalism. Citado por Gargarella, Roberto: El nacimiento del constitucionalismo popular, pág. 254.